지방재정의 형평성을 높이기 위해 시·군 조정교부금 제도를 개선해 재정 격차를 줄이고, 특정 시·군에 편중된 법인지방소득세 일부를 시·군 공동세로 전환하는 방안을 추진한다. 행정자치부(이하 행자부)는 지난 6월 2일 이 같은 내용이 담긴 ‘지방재정 형평성 제고방안’을 발표한 데 이어, 이달 중 ‘지방재정법 시행령’ 입법예고를 추진할 계획이다.

그간 정부는 지방재정을 확충하고 재정건전성을 높이기 위해 꾸준히 노력해왔다. 2013년 ‘중앙·지방 재원 조정방안’으로 매년 4조 원 이상 확충했고, 2015년 지방재정을 개혁해 복지 수요에 대응하고 재정건전성 관리체계를 확립한 바 있다. 이러한 노력 덕분에 지방재정 여건이 호전되는 등 개혁의 성과가 나타나 지방세 규모는 2013년 53조8000억 원에서 2015년 71조 원으로 늘어났고, 재정자립도 역시 2013년 51.1%에서 2016년 52.5%로 높아졌다.

그러나 지방재정의 총량은 크게 증가한 반면 세원 불균형으로 지방자치단체 간 부익부 빈익빈 현상이 심화되고 있다. 자치단체 간 재정자립도가 최대 64.6%포인트까지 차이가 나고, 자체 세입으로 인건비를 해결하지 못하는 지자체가 75개나 되는 상황. 2016년 기준 서울 본청의 재정자립도는 83%이지만 전남 본청은 18.4%에 그친다.

특히 법인지방소득세는 독립세로의 전환으로 2015년 세수가 큰 폭으로 증가했으나 기업이 많은 특정 시·군에 편중됐으며 그 차이도 큰 편이다. 한 예로 경기 화성시의 법인지방소득세는 3023억 원이지만 연천군은 9억3000만 원으로 무려 325배나 차이 난다. 도는 기업 유치 노력과 사회간접자본(SOC) 투자에도 불구하고 세수는 전무하다. 또한 일부 자치단체에서 무상교복이나 청년배당 사업 등 선심성 복지시책을 내놓아 포퓰리즘의 문제도 일어나고 있다.

행자부 관계자는 "이러한 문제에 대한 근본적인 해결 없이 국세의 지방세 이양 등 지방재정 확충 추진은 자치단체 간 재정 불균형만 심화할 우려가 있다"고 지적하면서 "재정 확충 효과가 전국에 고르게 구현되기 위해서는 재정 형평화 정책이 반드시 필요한 상황"이라고 설명했다.

지방재정 총량 증가한 반면
지자체 간 부익부 빈익빈 현상 심화

재정 형평화를 위해 정부는 우선 제도 취지에 맞지 않는 시·군 조정교부금제도를 개선한다. 조정교부금은 도내 시·군 간 재정 격차를 해소하기 위한 제도로, 도세와 지방소비세의 27%(50만 이상 시는 47%)를 인구(50%), 징수 실적(30%), 재정력(20%)을 기준으로 시·군에 배분하고 있다.

그러나 배분 기준에 인구와 징수 실적을 80%나 반영하고, 경기도의 경우 지방교부세 불교부(不交付)자치단체(재정 수요보다 수입이 많아 정부로부터 보통교부세를 받지 않는 지자체)에 유리한 우선배분특례 때문에 시·군 간 재정 격차가 심화되고 있다. 우선배분특례는 해당 시·군이 일반조정교부금 재원 조성에 기여한 금액의 90%를 우선 배분하는 것이다.

이에 정부는 시·군 조정교부금 배분 기준에서 인구와 징수 실적 반영비율을 낮추고, 재정력 반영비율을 현행 20%에서 30% 이상으로 높여 시·군 간 재정 격차를 줄이는 안을 내놓았다.

지방교부세 불교부자치단체에 대한 우선배분특례도 폐지한다. 불교부자치단체에 대해서도 우선 배분 없이 인구수와 징수 실적, 재정력에 따라 조정교부금을 교부하기로 했다. 경기도의 경우 화성, 수원 등 6개 불교부자치단체 우선배분특례에 따라 2015년 경기도 조정교부금 총액(2조6000억 원)의 52.6%(1조4000억 원)를 이들 6개 단체에 우선 배분하는 불합리한 상황이 발생했다. 만일 특례가 없었다면 이들 6개 단체에 32.9%(8,751억 원)만 배분되고, 5244억 원이 다른 25개 시·군으로 배분됐을 것이다.

부천, 안산, 안양 등 일부 지자체는 불교부자치단체와 인구수가 유사하거나 재정 수요가 더 많음에도 조정교부금은 훨씬 적었다. 화성과 안양을 비교했을 때 인구수는 유사하나 조정교부금은 4.1배나 차이 났다. 

법인지방소득세 일부 시·군 공동세 전환
일정 배분 기준에 따라 재분배로 재정 형평성 강화

법인지방소득세의 일부를 시·군 공동세로 전환하는 방안도 추진된다. 2013년 지방소득세를 독립세로 전환하면서 세액공제, 감면정비 등(9500억 원)에 따라 2015년 법인지방소득세가 총 1조3000억 원 증가했지만, 독립세 전환 효과가 일부 시·군에 편중된 상황이어서 세수 격차가 심화됐다. 이에 시·군세인 지방소득세 중 법인지방소득세의 50%(1조4000억 원)를 ‘시·군 공동세’로 전환하고 일정 배분 기준에 따라 도내 시·군에 재배분하는 것이다.

이렇게 법인지방소득세의 일부가 시·군 공동세로 전환된다면 도의 기업 유치 노력이 더 활성화되고, 도와 시·군 간 협조체계가 강화되는 시너지 효과를 기대할 수 있다. 예를 들면 서울시의 경우 2008년부터 재산세를 공동세로 운영하면서 재산세 세수 최고·최저 자치구 간 격차가 14.8배에서 5.3배로 완화된 바 있다.

우선 시·군 조정교부금은 올해 6월 중 ‘지방재정법 시행령’ 입법예고를 추진한다. 특히 법인지방소득세 공동세 전환은 ‘지방세기본법’ 개정 사안으로, 연구 용역과 토론회 등 충분한 의견 수렴과 국회에서 심도 있는 논의를 거쳐 내년 중 입법을 추진할 계획이다.

 궁금합니다! 지방재정 형평성 제고방안에 관한 Q&A

법인지방소득세가 공동세로 전환되면, 시·군세가 도세(道稅)로 전환되어 기초자치단체의 권한이 약화된다는 의견이 있다.

엄밀히 말하면 법인지방소득세를 도세로 전환하는 것이 아니라 ‘시·군 공동세’로 전환하는 것이다. 서울시 재산세 50%를 공동세로 전환하는 경우에도 공동세 재원 전액을 각 자치구에 재배분하도록 법에 규정했으며, 그 배분 기준 또한 법에 따라 정해지므로 시·군이 국가나 도의 간섭을 받는 일은 절대 없을 것이다. 오히려 시·군 공동세를 통해 지역이 고루 잘살고, 재정이 열악한 시·군의 자치권이 향상될 것으로 기대하고 있다.

지방소비세 확대(국세 이양) 등 근본적인 지방재정 확충 없이 ‘윗돌 빼서 아랫돌 괴기’식의 미봉책에 불과하다는 의견이 있다.

오히려 ‘원래 아래에 있어야 할 돌을 아래로 돌려놓는 것’이다. 세원 불균형이 심한 상황에서 국세를 이양할 경우 재정 격차 가중을 우려하고 있다. 국세의 지방세 이양 시 지방소득세와 소비세를 검토해볼 수 있으나, 이 세목의 경우 특정 시·군에 세수가 편중돼 있다. 이러한 상황에서 국세를 지방세로 이양하면 경기도 교부세 불교부자치단체 등 일부 자치단체는 세수가 증가할 수 있지만, 내국세 감소에 따라 교부세 총액이 줄어들어 재정 조정 기능이 약화되고 부익부 빈익빈 현상이 심화된다.

재정 확충 효과가 전국에 고르게 구현되기 위해서는 재정 형평화 정책을 선행하는 것이 불가피하다. 정부는 지방재정을 확충해야 한다는 데 공감하고 지금까지 그러한 기조로 정책을 추진해오고 있다. 다만 불합리한 제도를 개선함으로써 자치단체 간 극심한 재정 격차를 줄여나가는 노력도 중요하다.

제도 개편으로 세수가 감소하는 단체에 대한 대책은.
만약 재정 부족으로 기본적인 행정 수요를 충족하지 못하게 된다면 법령에 따라 지방교부세를 지원할 예정이다. 불합리한 제도를 정상화하는 것이므로 큰 틀에서 동참이 필요하다. 이번 제도 개편은 특정 단체에 대한 불합리한 특례를 정상화하고 자치단체의 상생 발전을 도모하려는 취지이므로 대승적 차원에서 이해와 동참이 요구되는 바다.

글 · 두경아 (위클리 공감 객원기자) 2016.06.20