지난 9월 7일 대통령소속 지방행정체제개편추진위원회(이하 개편추진위)가 ‘시·군·구 통합기준’을 확정 발표했다. 통합기준은 ‘지방행정체제 개편에 관한 특별법’에서 지방행정체제 개편의 주요 6대 과제 중 핵심과제인 ‘시·군·구 통합’을 위한 첫번째 절차인 것이다.

그렇다면 정부는 왜 지방행정체제를 개편하려는 것일까. 1960년대 이후 산업화와 도시화를 거친 우리나라는 1990년대 이후 초고속 정보통신이 발달하고 고속철도가 개통되는 등 세계에서 유례를 찾아보기 힘들 정도의 엄청난 변화를 겪었다. 이 과정에서 자연스레 행정구역 개편에 대한 이야기들이 나오기 시작했다. 특히 본격적인 지방자치가 실시되면서 학계와 정치권을 중심으로 국가·지방행정의 기본이 되는 지방행정체제의 개편에 대해 논의가 일기 시작했다.

이에 따라 1994년부터 여러 차례에 걸쳐 도시지역(시)과 농촌지역(군)을 통합한 도농(都農) 통합시가 탄생했다. 그러나 이것은 지방행정체제 전반에 대한 개편이라기보다 도농통합적 행정구역으로 일부 전환한 것에 불과했다.




본격적인 개편논의는 제17대 국회에서 지방행정체제개편특별위원회가 구성되면서 시작됐다. 현 18대 국회에 들어서면서 구체적인 개편방식과 절차에 대해 여야가 합의했고 ‘지방행정체제개편 특위’를 재구성하게 됐다.

이를 계기로 지난해 10월 1일 국회는 여야 합의로 ‘지방행정체제 개편에 관한 특별법’을 제정·시행했다. 특별법은 주민의 편의와 복리증진, 지방의 역량강화, 국가경쟁력 제고를 지방행정체제 개편의 목적으로 명시하고 추진과제로 ①특별시 및 광역시의 개편 ②도(道)의 지위 및 기능 재정립 ③시·군·구(市郡區)의 개편 ④읍·면·동(邑面洞)의 주민자치 ⑤통합 지방자치단체 및 대도시에 대한 특례 ⑥지방분권의 강화 등 6대 과제를 제시했다.

강현욱 개편추진위원장은 “영국의 경우 스코틀랜드 지방행정체제 개편 후 획기적인 분권(分權)을 추진한 전례가 있다”면서 “우리나라도 진정한 지방자치의 발전을 위해 국가와 지방 간 기능과 재원의 재배분과 통합이라는 미래지향적 가치가 실현될 때 획기적 분권은 물론 지방의 경쟁력 강화가 이뤄질 수 있다”고 했다.

개편추진위가 발표한 ‘시·군·구 통합기준’에 따르면 주민의 자율적 의사를 존중하고 특별법의 취지를 반영하며 지역특성을 반영할 수 있도록 개괄적 기준을 제시했다.


통합을 할 경우 중앙정부가 어느 정도 지원을 해 줄 수 있는지에 대한 관심도 높아지고 있다. 이에 따라 개편추진위는 시·군·구 통합기준과 함께 ‘통합 지방자치단체에 대한 특례’와 ‘인구 50만 또는 1백만명 이상의 대도시에 대한 특례’를 제시했다.

정부는 통합 지방자치단체의 안정적 운영을 위한 행정적·재정적 특례를 보장하는 것을 기본방향으로 해 특별법과 개별법을 통해 통합 지방자치단체에 대한 지원을 보장하고 있다. 구체적으로 통합지역의 주민은 통합으로 인해 새로운 부담이 추가되는 것을 법적으로 금지하고 있다. 특히 각종 세금으로 인한 불이익이 생기지 않도록 제도화하고 있다.

또한 통합으로 인해 지자체 인구가 50만 또는 1백만명 이상이 되는 대도시가 되면, 필요한 조직을 갖추고 광역사무에 대한 권한을 이양해 통합 지방자치단체의 기능을 확대하고 자율성을 확보할 수 있도록 하고 있다.

개편추진위에 따르면 시·군·구 통합기준 발표 이후 통합논의가 있어 왔던 지역은 그 논의가 더 활발해졌고 그렇지 않은 지역도 하나둘 논의가 진행되고 있다. 이번 시·군·구 통합은 국가에서 일방적으로 대상을 정해 추진하는 획일적·강제적 통합이 아니라 자율통합을 원칙으로 하고 있다. 따라서 통합논의와 결정에 있어서 가장 큰 역할은 주민의 몫이라는 것이다.

지역에서는 통합기준과 통합 지자체에 대한 특례를 참고로 시·군·구 통합에 대한 논의를 거쳐 통합을 원하는 지역에서는 지방자치단체장이나 지방의회 또는 주민이 원칙적으로 올해 12월말까지 개편추진위로 통합을 건의하면 된다.


실제로 2010년 창원시, 마산시, 진해시가 통합해 출범한 통합 창원시의 경우를 보면 ‘주민 부담은 최소로 하고 지원은 최고로 한다’는 원칙을 적용해 주민세·화장장 사용료 등은 기존 3개 시의 최저 수준으로 하고 출산장려금·장수수당 등은 기존 혜택을 고려해 최고 수준으로 정했다.

통합 창원시에 대한 특례도 통합 당시 약속된 지원내용의 대부분이 이행됐다. 지난 5월에 통합 창원시 주민을 대상으로 실시된 여론조사 결과를 보면 통합 이후의 변화에 대해 긍정적 반응이 57퍼센트에 달했고 특히 통합으로 인한 발전가능성에 대해 89퍼센트가 긍정적으로 보고 있는 것으로 조사됐다.

글·오동룡 기자