방송법 개정을 논의하다 보면 단골 메뉴처럼 반론으로 제기되는 것들이 있다. 첫째는 경제가 어려운데 논란 많은 방송법을 왜 지금 개정하려 하는가라는 질문이다. 둘째는 신문사와 대기업에게 왜 특혜를 주려느냐는 것이다. 셋째는 방송법 개정으로 일자리를 얼마나 창출하겠는가 하는 의구심이다.

이러한 질문은 현 방송규제가 정당한 것이기 때문에 이를 개정하기 위해선 개정 이유가 분명해야 한다는 전제를 바탕에 깔고 있다. 하지만 관점을 달리하면 위 질문들은 의미가 없어진다. 그 관점이란, 규제는 원칙이 아니고 예외라는 것이다. 즉 규제를 정당하다고 볼 것인가, 불가피한 것이라고 볼 것인가가 방송법 개정 논란의 핵심이다.

한나라당이 발의한 법안은 규제해야 할 때만 규제하자는 관점에 서 있다. 반면 방송법 개정에 반대하는 관점은 방송에 대한 규제는 언제나 정당하고, 이를 완화 내지 철폐하려면 그 이유를 충분히 납득시키라는 것이다.

이처럼 대립되는 견해를 해결하려면 우리 사회의 가치질서를 담은 최고 규범인 헌법에 기초해 검토해야 한다. 또 누구나 인정할 수 있는 사회 현상을 바탕으로 개정안의 타당성을 논의해야 한다. 다음의 5가지는 적어도 우리 헌법의 해석에 합치하고, 누구나 인정할 수 있는 우리 사회의 모습에 대한 공감대가 아닐까 한다.

첫째, 신문사와 대기업의 방송진출 여부를 결정하는 일은 입법자의 재량에 속한다. 헌법재판소에 따르면, 입법자는 “광범위한 입법형성 재량을 갖고 방송체제의 선택을 비롯하여 방송의 설립 및 운영에 관한 조직적, 절차적 규율과 방송운영 주체의 지위에 관하여 실체적인 규율을 정할 수 있다”(2002헌바49).

둘째, 입법자의 입법형성 재량은 “자유민주주의를 기본 원리로 하는 헌법의 요청”을 수용해야 하는 한계가 있다. 언론의 다양성 보장은 자유민주주의의 불가결한 전제이므로, 방송법과 관련해서도 입법자는 국민이 방송을 통해 다양한 의견에 접하고 이를 바탕으로 자유로이 의사를 형성할 수 있도록 입법해야 한다.

셋째, 매체 특성을 고려해야 한다. 전통적으로 신문은 자유롭게 발행할 수 있으므로, “사경제적, 사법적 조직과 존립의 보장 및 그 논조와 경향, 정치적 색채 또는 세계관에 있어 국가권력의 간섭과 검열을 받지 않는 자유롭고 독립적인 신문”을 제도적으로 보장받는다(2005헌마165). 하지만 방송은 주파수 제한이라는 기술적 한계로 소수가 독과점을 형성하는 구조적 특징이 있다.

매체 특성을 고려할 때, 의견 다양성 정책의 중심은 방송이어야 한다. “누구나 쉽게 접근할 수 있는 방송매체는 음성과 영상을 통해 동시에 직접적으로 전파되기 때문에 강한 호소력이 있다. 경우에 따라서는 대중조작이 가능하며, 방송매체에 대한 사회적 의존성이 증가해 방송의 영향력이 사회적으로 강해지는 추세이므로 이러한 방송매체의 특수성을 고려하면 방송의 기능을 보장하기 위한 규율의 필요성은 신문 등 인쇄매체보다 높기” 때문이다(2002헌바49).

넷째, 정보통신 기술의 발전으로 미디어 환경이 급격히 변화하고 있다. 케이블TV의 등장, 디지털 기술 발전, 인터넷의 보편화, 방송통신 융합 등으로 사람들은 자기 의사형성에 필요한 정보를 다양한 곳에서 얻는다.

하지만 현재의 방송법 체계는 멀리 보면 1980년 언론통폐합 이후 제정된 언론기본법과 1987년 제정된 방송법에 기초하고 있다. 그때의 매체 환경은 지금과 크게 다르다. 이미 미국, 영국, 독일, 프랑스 등 많은 선진국들이 미디어 환경의 변화에 따라 소유규제를 재검토했다.

다섯째, 방송도 산업이며, 산업에 대한 국가 개입은 보충적이어야 한다. 우리나라 경제질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 하며(헌법 제119조 제1항), 국가는 사경제 주체가 자율적 판단에 따라 활동할 수 있도록 허용하고, 시장지배력의 남용 등 부작용을 방지하기 위해 규제와 조정을 할 수 있을 뿐이다.

이상의 논의를 정리하면, 방송법은 의견의 다양성을 반드시 확보하되 이 목표를 달성하고 나면 민간의 자율성을 존중해야 하는 방향으로 개정돼야 한다. 의견 다양성을 확보할 수 있다면, 규제보다는 자율을 더 존중하는 것이 우리 헌법이 지향하는 가치질서와 일치하며 미디어산업의 경쟁력을 높이는 길이다.

이제 처음에 제기했던 문제에 대해 답변할 때가 됐다.
첫째, 왜 지금이냐에 대해서는 지금도 늦었다고 답하는 것이 이성적이다. 오늘날과 같은 매체 환경에서 의견 다양성의 핵심은 방송인데, 노무현 정부가 거꾸로 신문을 중심으로 의견 다양성을 추구하겠다고 나섰기 때문에 착시 현상이 발생했을 뿐이다. 많은 선진국들이 방송의 소유규제를 재검토하고 있을 때 우리가 신문을 옥죄는 정책을 펴온 것이 잘못이지, 지금 소유규제를 재검토하는 것은 당연한 일이다.

둘째, 왜 특혜를 주느냐는 질문 역시 잘못됐다. 그동안 대기업과 신문사는 차별적 규제를 받아왔기 때문에 이번 방송법 개정은 특혜 부여가 아니라 차별대우의 시정이다. 과거 차별대우는 매체 수가 한정되고, 우리 사회의 민주적 통제 시스템이 제대로 갖춰지지 못했기 때문에 부득이한 것이었다. 그러나 사회가 민주화하고, 매체가 다양해진 이상 차별적 조치는 시정하는 것이 타당하다.

셋째, 방송법 개정으로 일자리를 얼마나 창출할 수 있느냐는 질문은, 일자리를 창출하지 못하는 한 규제완화가 정당하지 않다는 논의로 이어지는 만큼 잘못된 것이다. 앞서 본 바처럼 의견 다양성을 충족할 수 있는 환경이 마련됐으면, 방송도 민간 자율에 맡겨야 한다. 그럴 때 개인과 기업의 창의가 발휘되고, 그 결과 산업이 발전할 수 있다. 

한나라당의 방송법 개정안은 미디어 환경 변화에 중점을 두고, 미디어산업에 대한 국가 개입을 최소화하면서 민간의 자율적 영역을 중시한 것이다. 규제를 최소화함으로써 민간이 자율적으로 활동할 수 있는 영역을 넓혀주면, 미디어산업도 국제 경쟁력을 갖추게 되어 우리 경제에 도움이 될 것이라고 보는 것이 타당한 접근이다.

글·문재완 한국외국어대 법학과 교수